城轨历史-城市轨道交通研究

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“中国城市轨道交通口述历史”系列八：推动城市轨道交通装备的国产化进程

2022-05-22 《城市轨道交通研究》杂志社

焦桐善，中国国际工程咨询有限公司原副总经理、中国交通运输协会原副会长、中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会名誉主任，中国城市轨道交通协会主要创始人之一。

1938年5月出生，北京市人。1963年8月毕业于北京铁道学院（现为北京交通大学）运输系，毕业后分配到北京经济学院（现为首都经济贸易大学）物管系任教。长期从事综合运输规划研究和铁路项目评估，1993年进入城市轨道交通行业。此后一直从事城市轨道交通行业战略发展、政策研究、规划研究、项目咨询评估以及地铁装备制造的国产化政策研究与制定、咨询评估、方案审查等工作，曾是国家发改委城轨装备国产化领导小组成员之一。从20世纪90年代初开始的十几年里，参与了国内几乎所有城市地铁、轻轨建设的前期工作研究及咨询评估工作。在国内多个城市的政府机构以及多个城市轨道交通规划、设计、咨询等单位担任特聘专家，在行业内具有广泛影响力。主持完成多项专题研究，其研究成果对近二十年来中国城市轨道交通行业的快速、健康与可持续发展起到了重要的支撑作用。

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城市轨道交通发展的三个阶段

我国城市轨道交通经历了60多年的发展历程。我把它分为三个阶段：

起步阶段，由20世纪50年代至80年代中期，35年。50年代，我国开始地铁建设的前期工作，研究地铁的建设与规划，以北京地铁1号线一期工程为代表， “战备兼顾交通”。这一时期，城市轨道交通线路长50.9公里。

发展阶段，由20世纪80年代中期至90年代末，20多年。当时建设城市轨道交通主要是为了解决大城市交通拥堵问题。这一时期，新建的线路长为54公里，全国通车里程达104.9公里。由于广州地铁1号线综合造价突破8亿元，国务院根据我国城市现有经济发展水平和国家财力状况，提出严格控制城市轨道交通的发展，并对在建项目加强管理。

加快发展阶段，本世纪开始的10多年。1998年底国家出台了国产化政策，提出了深圳1号线、上海明珠线（3号线）、广州2号线作为国产化的依托项目启动，国家投入40亿元国债资金给予支持，先后批准了10个城市项目开工。2003年9月，国务院办公厅颁布《关于加强城市轨道交通建设管理的通知》（国办81号），强调加强城市轨道交通建设规划的编制、审批工作，上报建设城市轨道交通的城市，必须先编制近期建设规划。自此，我国城市轨道交通进入一个量力而行、健康有序的快速发展阶段。

深圳地铁一期工程正式批准立项

20世纪80年代初，我国在研究交通发展战略时，对是否发展城市轨道交通存在很大的争议。最终的政策是：在特大城市发展城市轨道交通。

改革开放后，中央要求对重大项目的建设必须先评估再决策。1982年，为适应改革发展的需要，中国国际工程咨询公司应运而生。1985年国务院明确规定，投资3000万元以上的项目，必须经过中国国际工程咨询公司评估。

1993年1月24日，国家计委人事部门任命我为中国国际工程咨询公司社会事业部主任。社会事业部负责城市管理方面，包括给排水、垃圾处理、大的城市文体项目建设以及地铁项目的评估工作。从此，我进入地铁行业，主抓地铁项目评估工作。我参加了上海地铁2号线、北京城市铁路13号线、广州地铁2号线的评估工作。当时，各城市的领导对地铁项目十分重视，亲自参加项目评估，踏勘现场。

由于上海和广州地铁1号线都是利用外资，整车进口的，所以造价相当昂贵，广州地铁1号线造价平均每公里6.8亿元。由于依赖进口导致工程造价居高不下，国务院于1995年12月28日下发国办发1995[60]文件，明确“今后一段时间里暂停审批城市地下快速轨道交通项目，已经批准立项的项目要停止对外签约，暂停审批工程可行性研究报告和开工”。大约3年多的时间中，城市轨道交通建设暂停了。

适逢1997年香港回归，我们想利用这个契机，打破这个“一段时间”。于是，我与深圳地铁筹建办主任陈锡贤共同商量一个课题——《深圳-香港轨道交通接驳工程的研究》。我带领一支专家队伍到香港、深圳做了详细的调研。调研的结果表明：香港与深圳过境客流的交通至关重要，已经迫在眉睫。比较了各种交通方式，如公路、铁路、轻轨等，最后，我们认为要解决深圳和香港急速增长的客流问题，就必须修建城市轨道交通。

1998年，深圳地铁一期工程正式批准立项，包括1号线东段（罗湖-会展中心）和4号线南段（皇岗-会展中心）。接驳工程线路的走向是罗湖到机场，实际上，1号线东段延伸后，就是从罗湖到机场；4号线南段后来延伸到北部。深圳地铁一期工程辗转立项，终于打破了我国城市轨道交通建设多年的沉寂，这也使得城市轨道交通的国产化势在必行。

城市轨道交通车辆设备国产化

1998年11月21日，国务院总理朱镕基指示：今后国产化率达到70%以上才能批准立项，以推动国家机电工业发展。国家计委（现国家发改委）工业司马上行动起来，收集全国49家轨道交通制造企业现状及国产化的相关资料。国家计委副主任包叙定是原机械工业部部长，分管这项工作。随后成立了城市轨道交通国产化协调领导小组，包叙定担任组长，成员由相关部委领导组成，包括建设部副部长李振东、信息产业部副部长曲维枝、国家机械局著名汽车专家张小虞、中国国际工程咨询公司副总经理焦桐善等。协调领导小组召开了第一次会议，明确了协调领导小组的任务和作用，研究了近期工作，并决定在国家计委成立国产化办公室，设在工业司，第一任国产化办公室主任由张国宝（国家计划委员会副秘书长）兼任。

1999年1月28日至2月3日，在国务院第一招待所召开了一次封闭会议。参加人员由国产化办公室聘请，有施仲衡、周翊民、闫景迪、杨家齐、陈穗九、黄继荣、卢耀如、焦桐善等13人。包叙定做了开场讲话，给我留下了深刻的印象。他提了4条要求：一是出以公心，二是力争公正，三是摆正关系，四是公平评审；他提出要处理好两个关系：一是当前的制造业基础和国产化的关系，二是国产化以后提升和发展方向与技术引进的关系；他还提出了5项具体任务：一是明确定点企业，二是实现70%的国产化率，三是确定攻关项目，四是考虑今后的预验收，五是修改讨论由国家计委工业司起草的国产化实施意见。会上，包叙定指定我为专家组组长，继续主持后面的会议。

13名专家日夜工作了6天，最后形成“城市轨道交通设备国产化专家组对实现车辆设备国产化的意见”，并向协调领导小组作了汇报。协调领导小组基本同意了我们的意见，最后形成城市轨道交通设备国产化实施方案，这为[1999]428文件提供了基础素材，并产生了明显的效果：：

找出差距后明确方向。根据国家确定的车辆设备国产化率70%的目标，专家组首先对车辆的牵引传动及控制系统（VVVF）、制动系统，以及机电设备的供电、信号、通信、通风与空调、给排水环境监控、自动扶梯、电梯、自动售检票、防突报警等九个系统进行详细分析、计算，找出差距，明确了国产化的重点是车辆、牵引传动及控制系统、车辆制动系统、机电设备系统；环控系统、防突报警系统、自动扶梯系统和电梯系统、给排水系统已经基本实现国产化，国产化率接近100%；供电系统国产化率可达85%；而信号系统、自动售检票系统国产化率不到50%，是国产化的重点。

防止重复建设，确定定点企业。经过专家反复讨论评选，最后投票产生定点企业。关于车辆总装厂定点企业，专家组推荐长春客车厂（含合资厂）、四方机车车辆厂（含合资厂）。有的专家还提出浦镇车辆厂，可作为备选，视地铁发展态势再考虑。关于牵引传动及控制系统定点企业，专家组推荐铁道部株洲电力机车研究所、上海电气集团与阿尔斯通合资企业。关于车辆制动系统定点企业，专家组推荐铁科院机车车辆研究所、青岛四方机车车辆研究所。关于信号系统定点企业，专家组推荐铁道部通信信号研究院、信息产业部南京14所。关于大断面铝型材定点企业，专家组推荐西南铝加工厂。

成立国产化办公室。国产化办公室承担了相关的日常工作，为了确保70%国产化率的实现，采取了一系列有力的措施。主持、组织在北京、南京、杭州召开四次工作会议进行技术交流，在有关文件中明确，在编制建设项目可行性研究报告中增加国产化实施方案的内容，在建设项目车辆、设备签约后形成车辆、设备清单，报国产化办公室。在文件开始实施阶段，项目业主压力很大，比较突出的是广州地铁2号线，在编制国产化实施方案时，广州地铁公司总经理卢光霖亲自带队考察相关企业，共同研讨提高国产化率的方案。北京地铁公司总经理谢正光也十分重视国产化实施方案的编制工作，在推动自主知识产权B型车的研发中作出了贡献。

规范国产化招、投标工作。首先确定了招标评议专家名册。名册是中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会提供的，有牵引、传动和整车方面的专家51位，信号方面的专家54位，经国产化办公室确认。在组织招投标时，牵引、传动和整车方面的方案评审专家必须在评议专家名册的51人中选择，信号方面的方案评审专家只能在名册的54人中选择。确定评审专家后，将做好的招标书送至工业司审查。工业司要审核招、投标的规范性。

重庆轻轨较新线工程机电设备国产化项目评审

进口免税制度。原国家计委计预测[1999]428号文、计产业[2001]564号文、计产业[2002]913号文等文件可以配套实行。这些文件明确了要进行国产化清单的审查。评审一般由中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会负责组织，评审负责人一般由协会专委会负责选定，北京地铁公司原总工程师闫景迪，长客厂第一副厂长、研究所所长滕茂根，广州地铁设计院有限公司顾问院长、广东省城市轨道交通标准化技术委员会主任委员徐明杰等，都担任过组长。当时，第一批上报的申请免税的12条线项目，涉及机电设备车辆为282亿元；进口清单为81亿元免税，其中，免税进口环节的关税为17.8亿元，车辆信号类的关税占17%，进口环节增值税占5%，国家对城市轨道交通国产化的支持力度达到22%。可以看出，国家对城市轨道交通的发展给予了巨大的支持。

项目申请单位把车辆设备进口清单上报国产化办公室，国产化办公室委托专委会带队组织专家进行核审。国产化办公室将专家核实的报告审核后再抄报国家计委规划司。整个清单的确认过程比较繁琐。免税确认书能否通过，关键是评审专家的意见。海关是否放行就是根据确认书的内容和国产化率70%的标准而定的。实际上，国产化率70%是个渐进的过程，刚开始很多都是达不到的，但逐渐都达到了要求。我们邀请了上海地铁2号线、广州地铁2号线、北京城铁（现名13号线）、上海莘闵线（现名5号线）等12条线的业主领导来开会，讨论提高国产化率的问题。我希望通过有效的方法来不断提高国产化率。

完全自主知识产权B型车。专业委员会牵头，组织了长客厂、株洲时代集团牵引传动研究所、北京地铁运营公司、大成信号公司等四家单位共同研发一款具有完全自主知识产权的车辆——B型车。针对B型车的研发工作，协会和几家会员单位组成领导小组，下设四个工作组：一是技术标准组，负责制订自主知识产权车辆的技术标准，由北京地铁运营公司根据北京13号线做出编制；二是牵引传动系统组，由株洲时代集团牵头做牵引传动的方案和系统；三是整车设计组，由长客厂和北京大修厂负责；四是试验组，由北京地铁运营公司负责撰写试验大纲。四个小组分别提出1套方案，依据这4个方面的成果，长客厂进行样车的制造并实行现场试运行，同时，考核大坡度、重车运行的情况。试验成功以后，我们将B型车拉到北京13号线进行运行试验，从2002年到2006年一共跑了5万公里，测试成功。我认为实现国产化，离不开像高毓才、周翊民、谢正光、马树坤、滕茂根、刘建、奚国华、丁荣军等负责人以及参与研发的全体技术人员的努力，他们都做出了很大贡献，我们应该记住他们。

首台（套）政策。在国产化过程中，我们在国家发改委的领导下做了一项工作：建议对研制成功的项目，实行首台（套）政策。首台（套）政策就是国产化办公室允许建设项目不需要经过招、投标，先将科研成果转化为产品的过程。我们建议国产化办公室，将长春客车厂与北京大修厂共同研制、具有自主知识产权的B型车联合生产制造，在房山线进行试运行。这项工作，北京大修厂厂长胡志强做出了很大贡献。

还有一个项目就是北京交通大学自主创新研发的CBTC（基于通信的列车自动控制系统）。我们建议国产化办公室将这套系统在亦庄线上进行试运行。在开通前，我们有些不放心，进行现场考察。当我们从陈列的文件中看到一套比较完整的国外第三方认证出具的证明时，心里就踏实了。最后试验线非常成功，目前已有多个城市的地铁采用了这套系统。因此，我要对宁滨、唐涛、郜春海，特别是牛英明给予高度赞扬，我认为他们是推动地铁装备国产化的英雄。

支持民营企业。上海嘉成公司的创始人是史和平，他是研究屏蔽门的。屏蔽门与运行列车、信号是一套控制系统。我们建议他在上海市科技委立项，然后协会组织专家论证。论证报告出来后，作为上海科技委的成果，上海申通地铁公司总裁应名洪同意在上海1号线的1个车站安装屏蔽门进行试验，最后，试验成功了。后来，陆续在上海、天津等地推广应用。从此，我国的屏蔽门造价成本大大降低。

认证系统研究报告。当时，我们跟铁科院一起做了一个认证系统的研究报告，对国内的城市轨道交通装备情况、发展情况、发展方向预测、国外第三方认证的情况、目前我国铁科院认证的情况等，都做了详细的调研和阐述，并根据研究结果提出了三个方案：一是铁科院在原来的通号实验基地基础上增加城市轨道交通认证的内容，二是由铁科院和城市轨道交通方面合作成立一个第三方机构，三是单独成立轨道交通专业委员会。我们推荐了第一方案。报告完成后，我们跟国家认证和监督委进行了协调，同意铁科院负责做具体的第三方认证工作，国家认证和监督委授予了认证的资格。我们还开展了“建立我国城市轨道交通技术装备认证机构实施方案的研究报告”，以及北京、上海、沈阳等城市轨道交通相关产业的发展研究等。我们启动了中国轨道装备技术发展战略研究项目，在国家发改委政策研究室立项，由国家工业司领导，专业委员会牵头，于2005年的3月19日举行启动大会，南车、北车、通号公司、北京城建设计院、协会等一共7家单位，动员了240人参与这项工作。历时一年，完成了厚厚一本《中国轨道装备技术发展战略研究》，共12个专题。该书对今后的发展起到了推动作用。

中国轨道装备技术发展战略研究课题工作会议

支持中外合资。在国产化过程中，我国支持中外合资、中外合作，这加快了我国国产化的进程。前面曾提到我国很多企业国产化率达不到70%，为了达到要求，我们往往采取中外合资的方式。例如：长客与安达公司合资，四方厂与庞巴迪合资，浦镇厂与阿尔斯通合资。上海方面和阿尔斯通的合作最早，是杨家齐负责推进的。在20世纪80年代，阿尔斯通就跟上海有关企业合作成立了卡斯柯，是信号的厂商。我们的国产化目的是要自主化，我们引进国外的先进技术，但我们不能倚靠国外，我们还要向国外出口。今天，我们车辆的出口量已经很大。国产化有了长足的进步，现在的国产化率都已经达到了90%以上。

制订审批标准

城市轨道交通项目具有一次性投资大、运营费用高、社会效益好而自身经济效益差的特点。我国城市轨道交通正处于快速发展阶段。由于前期工作不够深入，加之行政干预等因素的影响，建设速度过快。当前，城市轨道交通建设需要合理控制建设规模和发展速度,确保与城市经济发展水平相适应，防止盲目发展、过度超前。

20世纪90年代以后，交通出现了拥堵，特大城市的环境出现了恶化，在这种情况下，各级政府都在研究如何摆脱这个困境。发展城市轨道交通是最佳的选择，这个观念被各个城市的领导认可。

当时，各城市申报的轨道交通项目比较多。1999年底我国共有668个城市，其中常住人口300万以上的城市有13个，100～200万人口的有24个，先批哪个城市呢？需要出台一个审批标准，从而排出个先后次序。发展地铁还是轻轨？我国也确实需要研究城市轨道交通的层次问题，如何确定发展地铁还是轻轨，需要有定量的指标。

2001年，时任国家发改委投资司司长姜文新提出了一个《中国城市轨道交通审批标准研究报告》的课题，由中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会组织专家开展研究。

我们从人口、面积、GDP、财政收入和技术等5方面建立评价指标和相应的数学模型，根据国家发改委投资司提供的36座城市的资料进行分析，提出了下面的定量标准：申报发展地铁的城市应达到城市人口在300万以上，国内生产总值达到1000亿元以上，地方财政一般预算收入在100亿元以上，为形成81号文提供了依据。对轻轨也提出了相应的标准。

2003年，《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号)文件正式颁布，将中国的城市轨道交通带入一个前所未有的快速发展时期。也正是从这一年开始，城市轨道交通建设规划的编制、审批工作得到了加强，国家开始全面评估各城市轨道交通的近期建设规划。经过10多年的建设，目前全国已建成通车的共有北京、上海、广州、重庆、深圳、南京、天津、大连、武汉、长春、沈阳、成都、西安、苏州等14座城市的56条运营线路，运营里程已达1690公里。我想特别强调的是，城市轨道交通建设一定要量力而行，实现有序健康发展；必须因地制宜，依据经济社会发展、居民出行需求、政府财政承受能力等基本要求，合理地确定建设规模、发展速度和发展模式，制定切实可行的发展目标，从而确保城市轨道交通的健康、可持续发展。

创设专业委员会

2010年，我退休后到中国交通运输协会担任驻会副会长。中国交通运输协会面对的是铁道、民航、公路、水运、管道5种运输方式的大交通综合体系，面向全国交通发展，但不包括城市轨道交通。我考虑到城市轨道交通的发展应与大交通相结合并衔接，提议成立中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会（以下简称“专业委员会”）。老会长郭洪涛是1925年入党的老领导，在交通运输行业有着崇高的威望，他写了一个成立专委会的报告，提交给时任建设部部长俞正声，俞部长同意了我们的提议。专业委员会除了承担国家发改委国产化办公室布置的日常工作外，还开展有关交通衔接的研究工作和中介服务。

组织主持四次论坛。第一次是2002年举办的“城市轨道交通建设与运营管理经理研讨会”。当时考虑已建成运营线路的有北京、上海，正在建设的城市有天津、广州等地，缺乏运营管理经验。北京地铁自1969年通车以来已有30多年的经验，因此，召开一个总经理研讨会，研究、探讨北京地铁公司的经验、教训，指导即将建成城市地铁公司的工作。

第二次是2006年举办的“地铁建设与运营广州研讨会”。会议主要内容是请卢光总经理介绍广州建设、运营、投资一体化的情况，并用研讨会成果指导各城市地铁公司完善其管理体制。

第三次是2007年7月在上海召开的“2007年中国城市轨道交通论坛”。论坛以城市轨道交通网络化建设与运营为主题。当时已有北京、上海、广州实现了网络化运营，上海申通地铁集团公司主持开展了上海轨道交通网络化研究课题。这次会议的目的是学习上海网络化建设与运营的成果，吸取经验，发现问题，以指导正在开展网络化建设与运营的城市。他们编写了一本关于上海轨道交通网络化研究的书，让我签名并题词。我建议在上海组织研讨会，介绍网络化研究的成果，并发挥引领作用，相关人员都去参与。《城市轨道交通网络化建设与运营》于2007年12月正式出版。可以说，2007年是我国城市轨道交通网络化运营的标志年份。

第四次是2008年“城市轨道交通建设与运营北京研讨会”。北京地铁运营公司全面介绍运营安全的经验、做法、规章制度等，对全国地铁运营安全管理起到指导作用。

举办两岸四地发展论坛。在我国城市轨道交通发展中，内地与香港、澳门甚至台湾地区都是有联系的。我们想通过举办两岸四地的城市轨道交通发展论坛，促进同行交流与合作。我牵头组织，一开始便得到香港、澳门两地的支持，没想到台湾方面也十分热情，论坛办得非常成功，在海内外起到非常好的作用。它不仅是一个交通的联系，更重要的是加深了情感联络和爱国共识。

培育中青年专家。我特别要提到的人是中国城市轨道交通协会的宋敏华，是他向我提议设立青年专家论坛。现在城市轨道交通领域年轻人居多，行业之大，发展之快，城市之多，线路之密，制式之繁，理论研究之广，没有年轻人参与根本不行。中青年已成为城市轨道交通建设、运营、维保的主力军。我全力支持他们办这个中青年专家论坛。

2002年，我们举办了第一届中青年论坛，同时发布了一个充满激情的《中青年论坛宣言》。中青年论坛前后举办了两次，分别评选出100位、51位中青年专家。北京地铁运营公司的谢正光、北京地铁建设公司的丁树奎、广州地铁的丁建隆、南京地铁的佘才高、武汉地铁的刘玉华和中国国际工程咨询有限公司的周晓勤，都是那两次论坛中评选出来的青年才俊。他们在我国地铁行业的发展中起到了积极作用。

开展专题研究。受国家发改委、地方政府及企业的委托，开展专题研究，促成城市轨道交通的健康发展。中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会在我国城市轨道交通发展的十多年中发挥了很大作用，特别是在城市轨道交通车辆、设备国产化方面，在国家发改委国产化办公室的指导和支持下，做出了特殊的贡献。我本人对高毓才、周翊民、史扬、彭家先、王勇等同志做出的贡献表示衷心的感谢！

来源：《城市轨道交通研究》杂志社